Steuern

Gesetz zum Schutz vor Kassenmanipulation

01.06.2016

Seit Jahren beklagen Bundesrechnungshof und Finanzverwaltung, dass dem Fiskus durch manipulierte Kassensysteme Steuereinnahmen in Milliardenhöhe verloren gehen. Der Gesetzgeber will den Betrug durch manipulierte Kassen angehen. Hierzu hat das Bundesministerium der Finanzen (BMF) mit Datum vom 18.03.2016 den Referentenentwurf eines „Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen“ nebst dem Entwurf einer technischen Verordnung dazu vorgelegt.

Der vorliegende Gesetzesentwurf, dessen Inhalt wir versucht haben zusammenzufassen, soll die gesetzlichen Grundlagen schaffen, um Manipulationen an Kassen(systemen) mit technischen Mitteln zu verhindern.

Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen

Die moderne Technik elektronischer Kassensysteme ermöglicht technisch immer anspruchsvollere Manipulationen innerhalb einer Buchführung oder deren Grundaufzeichnungen. Wie Papieraufzeichnungen müssen elektronische Aufzeichnungen unveränderbar sein. Jede Veränderung an einem Datenbestand muss zumindest für einen sachverständigen Dritten erkennbar sein. Die Manipulation von Kassensystemen durch spezielle Software ist zudem einfach und im Rahmen einer Außenprüfung der Finanzverwaltung dagegen schwierig aufzudecken.

Die Änderungen an den Kassenaufzeichnungen werden dabei häufig nachträglich vorgenommen. Insbesondere handelt es sich um die folgenden Vorgänge:

  • nicht dokumentierte Stornierungen,
  • nicht dokumentierte Änderungen mittels elektronischer Programme oder
  • Einsatz von Manipulationssoftware, z. B. Phantomware, Zapper.

Zugleich fehlen aktuell gesetzliche Regelungen, welche die Unveränderbarkeit (Integrität) und Herkunft (Authentizität) der Daten sowie auch die Vollständigkeit von digitalen Grundaufzeichnungen gewährleisten.

Der Gesetzesentwurf

Der Entwurf des Gesetzes zur Vermeidung von Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen basiert im Wesentlichen auf 3 Säulen:

1. Der Einführung technischer Sicherheitsmaßnahmen (§ 146a AO)
2. Der Einführung einer Kassen-Nachschau (§ 146b AO)
3. Der Schaffung von Sanktionen bei Verstößen (§ 379 AO)

Technische Sicherheitsmaßnahmen

Der Kern der geplanten Reform ist, den Einsatz von Manipulationssoftware zu erschweren oder gar zu verhindern. Zukünftig sollen elektronische Aufzeichnungssysteme durch eine zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung geschützt werden. Sie soll aus einem Sicherheitsmodul, einem Speichermedium und einer digitalen Schnittstelle bestehen. Angestrebt wird damit, dass künftig für digitale Grundaufzeichnungen eine direkte Nachprüfung der einzelnen Geschäftsvorfälle progressiv und retrograd erfolgen kann. Bereits jetzt gilt, dass Aufzeichnungen einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht, geordnet und unveränderbar vorzunehmen sind. Diese Einzelaufzeichnungspflicht wird speziell für die Nutzung elektronischer Aufzeichnungssysteme in die Abgabenordnung (AO) aufgenommen.

Technische Details für die elektronischen Aufzeichnungssysteme und die zertifizierte Sicherheitseinrichtung werden in einer gesonderten Rechtsverordnung festgelegt, auf deren Darstellung wir an dieser Stelle verzichten.

Die Umsetzung der erforderlichen technischen Maßnahmen ist technologieoffen ausgelegt. Das zunächst in Erwägung gezogene INSIKA-Konzept wird nicht umgesetzt. Vielmehr soll es für die erforderlichen Sicherheitseinrichtungen in den Kassensystemen ein Zertifizierungsverfahren geben. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) wird die technischen Anforderungen an der Sicherheitseinrichtung bestimmen und hierzu ein Zertifikat ausstellen.

Einführung einer Kassen-Nachschau

Es soll eine Kassen-Nachschau gesetzlich eingeführt werden, die die bereits vorhandenen Kontrollmöglichkeiten der Finanzverwaltung ergänzen soll. Dabei handelt es sich nicht um eine Außenprüfung i.S.d. §§ 193 ff. AO. Es kann allerdings ohne vorherige Prüfungsanordnung zu einer Außenprüfung (Betriebsprüfung) nach übergegangen werden. Die Kassen-Nachschau soll ein eigenständiges Verfahren sein, das der zeitnahen Aufklärung steuererheblicher Sachverhalte dient.

Die Kassen-Nachschau ermöglicht es dem Finanzamt, ohne vorherige Ankündigung in den Geschäftsräumen des Steuerpflichtigen die Ordnungsmäßigkeit der Aufzeichnungen und Buchungen von Kasseneinnahmen und Kassenausgaben überprüfen zu können. Die Finanzämter können im Rahmen der Nachschau offene Ladenkassen, computergestützte Kassensysteme, aber auch Registrierkassen überprüfen. Die Überprüfung kann nur während der üblichen Geschäfts- und Arbeitszeiten erfolgen.

Dabei können die Finanzämter auch prüfen, ob jeder aufzeichnungspflichtige Geschäftsvorfall bzw. andere Vorgang einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet aufgezeichnet wird. Es kann auch die zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung überprüft werden. Der Kassen-Nachschau unterliegt auch die Prüfung des ordnungsgemäßen Einsatzes des elektronischen Aufzeichnungssystems. Die Kassen-Nachschau ist in ihrer Grundkonzeption vergleichbar mit der Umsatzsteuer- oder der Lohnsteuer-Nachschau. Es geht dabei weniger um die umfassende Sachverhaltsaufklärung wie bei einer entsprechenden Außenprüfung, sondern vielmehr um die punktuelle Überprüfung von Sachverhalten. Sicherlich soll von Ihr auch ein gewisser Präventiveffekt ausgehen.

Dem Kassenprüfer sind die Aufzeichnungen, Bücher und die für die Kassenführung relevanten sonstigen Organisationsunterlagen vorzulegen und zweckdienliche Auskünfte zu erteilen. Elektronische Daten sind über die digitale Schnittstelle zu übermitteln oder auf einem maschinell auswertbaren Datenträger zur Verfügung zu stellen.

Schaffung von Sanktionen

Der Gesetzentwurf sieht eine Sanktionsmöglichkeit bei Verstößen als Ordnungswidrigkeit vor. Dazu wird der Steuergefährdungstatbestand des § 379 Abs. 1 AO ergänzt.

Demnach handelt derjenige ordnungswidrig, der

  • ein System verwendet, das nicht den technischen Sicherheitsanforderungen des § 146a AO-E entspricht,
  • seine Daten nicht durch die in § 146a AO-E gebotenen Sicherheitseinrichtungen schützt oder
  • eine Software oder ein System gewerbsmäßig bewirbt oder in den Verkehr bringt, das nicht den gesetzlichen Vorgaben entspricht.

Das gilt gleichermaßen für Anbieter und Verkäufer von Manipulationssoftware. Die Höhe der Bußgelder wird mit dem Gesetzentwurf auf bis zu 25.000 Euro festgelegt. Das Bußgeld soll unabhängig davon möglich sein, ob ein steuerlicher Schaden entstanden ist oder nicht.

Inkrafttreten des Gesetzes

Das Gesetz soll am Tag nach seiner Verkündung in Kraft treten – erstmals anzuwenden ist es jedoch erst für Wirtschaftsjahre, die nach dem 31.12.2018 beginnen.

Von dem Gesetz ausgehende Belastungswirkungen

Kommt das Gesetz wie geplant, werden auf viele Betriebe, die ihre elektronischen Kassensysteme bis zum 31. Dezember 2016 auf die nach diesem Zeitpunkt gültigen Standards angepasst haben, neue Umrüstungskosten zukommen. Dazu heißt es im Gesetzesentwurf:

  • „Für die Wirtschaft entsteht ein einmaliger Erfüllungsaufwand i. H. v. rd. 470 Mio. Euro für die Neuanschaffung und Umstellung der Geräte und jährlich laufender Erfüllungsaufwand i. H. v. rd. 106 Mio. Euro für die Kosten der Zertifizierung, Personalkosten für die Mitwirkung bei der Kassennachschau sowie laufende Kosten für Wartung und Support.“

Dabei geht das BMF davon aus, dass 80 % aller eingesetzten Kassen umrüstungsfähig sind und 20 % durch neue Geräte ersetzt werden müssen.

Ansprechpartner zum Thema: Thorsten Stielow